美國在桃園機場設置海關「喪權辱國」？其實「境外入境」有這些優點

一、前情提要

近日，美國在台協會（AIT）兩度到桃園機場建議我國申請境外入境，但桃園機場表示礙於空間不足及經費負擔過大而傾向拒絕此提議，亦表示多數亞洲機場皆無設置，表態應暫緩計畫。

二、什麼是境外入境？

移民機關（入出境管理單位，Immigration）的境外入境審查（又稱「預先審查」，Pre-clearance），係指在一國國境內設置另一國的海關、邊防、衛生、財政等檢查後，直接登上交通工具，在抵達後無需在該國進行任何入境審查。換句話說，通常當我們抵達另一個國度的機場時，繳交護照（和簽證）給海關查驗後在護照上蓋章放行，再提取行李通過邊防及衛生檢查，方能正式進入一國之國土，而境外入境則是將這些步驟全部匯集在出發地實施，但由於出發地並非該國的領土，卻在此執行此管轄權，故稱為境外的入境審查，為治外法權的一種（註）。然而，不只美國，日本亦有在台灣設立境外入境的意圖。

三、境外入境：喪權辱國？浪費公帑？

由於我國國情特殊及歷史因素，在清末時因清廷勢力微弱，常與西方列強簽署所謂喪權辱國的治外法權條約，例如：英國人民犯法不經清廷審判而是交給英國派駐清朝的官員自行處理（領事裁判權）。因此，使美國前來設置海關是否也是喪權辱國的一種行為，以及若是未來其他國家也提出一樣要求時，不就得把桃園機場全部劃分給其他國家的顧慮，亦是目前考量的重心之一。另外，費用若是我國負擔的比例過重，會引來浪費公帑的質疑。因此，桃園機場不敢貿然決定。

新加坡至馬來西亞亦有設置類似設施，歐洲之星（英國往返比利時、法國）亦相同。故實在很難認為境外入境是喪權辱國的行為，更不會因此就成為美國的屬地或第五十一州。瑞典的斯德哥爾摩目前已與美國達成協議，惟實行時間尚未公布，英國的曼徹斯特也很積極爭取設置美國境外入境審查。

四、美國境外入境設置國的特徵

目前美國在全球共擁有15個境外入境據點，皆為所得相當高且與美國極為友好的國家（除了加勒比海地區因地緣考量而設置外）。歐洲目前僅在愛爾蘭有一個據點，其餘為北美的加拿大及在中東的阿拉伯聯合大公國（阿布達比）。若台灣能成為東亞第一個設置的據點，將能大大凸顯我國的水準及為可信任的夥伴關係，亦可視為外交的一大突破。美國絕無可能隨便任選地點設置，而是經過層層把關及評估後才會提出。

五、境外入境審查的優點

除了象徵台美關係友好外，尚有以下優點：

（一）成為亞洲航空樞紐，符合桃園成為航空城的規劃

若台灣成為東亞唯一，許多旅客將可選擇在台灣轉機，或有更多外籍航空公司會申請航權由台灣飛往美國。

（二）國籍航空公司可擴展航權

若可在台灣通過美國海關，意味著飛機將可直接抵達美國任何一個機場，無論該機場是否有設置海關。（例如：外國飛機抵達台灣必須抵達設有海關的機場，我國以桃園及高雄為主要入境口岸，而無法直接抵達未設置海關的其他地區之機場，但若在外國即通過入境審查即無此限制）班機將被視為國內航班，不僅節省抵達後時間，也可以快速銜接轉機航班。

（三）競爭力

有設置美國境外入境的愛爾蘭都柏林機場管理當局首席主管凱文（Kevin Toland）表示，境外入境審查設施對愛爾蘭和都柏林機場而言是很關鍵的競爭力優勢，「美國境外入境對這個國家、這個政府、我們的機場以及美國本身極為重要。」

（四）戰略位置

美國國土安全部（Department of Homeland Security，DHS）網站表示，境外入境審查在「戰略位置」的執行增進安全、旅客舒適度也增加了機場及航空公司許多經濟機會。例如中心位於阿布達比的阿提哈德航空（Etihad Airways），即以美國在該國設置境外入境審查作為廣告噱頭，企圖吸引更多旅客經阿布達比往返美國各地。

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六、總結

為了鞏固桃園機場設置美國境外入境審查而成為亞太航空樞紐，建議談判時與美方商量在未來一定年限內，不在其他鄰近國家設置境外入境審查，使台灣成為東亞唯一有美國海關的國家。若擔心其他國家要求比照設置或經費問題，亦可依照主權平等、互惠互利的外交原則，要求我國在他國同時設置境外入境審查點，然而，重點應設置於近年來造訪台灣數量較高的旅客來源國，例如台日互設境外審查等。

最後，本文呼籲政府重視美國境外入境審查，此舉不但能提昇台灣航空運輸地位，亦代表我國與美國高度友好之關係。提昇台灣國際參與，由在地做起。

註解

治外法權，Extraterritoriality，係指一國對在該國以外的他國領土上，對人、事或物所仍然享有的專屬管轄權，並排除所在地國本應擁有的管轄，常透過協議或國際法來規範，顯例為位於他國的大使館不受所在國的管轄，因此又有俗稱「進入大使館便是進入他國領土」的說法，依照此種說法，境外入境審查在台灣機場內由美國海關執行勤務時，亦可視為已進入美國領土。

參考資料

• 加快通關？境外防火牆？美擬對台增「事前入境審查」（聯合報／聯合新聞網）
• 美盼設境外入境 航空界：費用不該桃機埋單（聯合報／聯合新聞網）
• 預先入境審查據點（美國海關及邊境保護，英文）
• 川普旅遊禁令：預先入境審查以及為何它重要（BBC，英文）
• 財政年度2016預先入境審查導覽（美國海關及邊境保護，英文）

責任編輯：翁世航
核稿編輯：楊之瑜